Alguna reflexiones sobre la naturaleza jurídica de las faltas

Nuestra participación en las  primeras Jornadas sobre Justicia de Falta y Seguridad Vial de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires, organización: Dirección General de Administración de Infracciones, dependiente de la Subsecretaria de Justicia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, los días  6 y 7 de Junio, nos invitan a efectuar una breve líneas a instancia de intenso y enriquecedor encuentro.-

El hallazgo de un criterio sustancial de distinción es preocupación constante  a nuestros días, preferentemente en las literaturas juridica en general.-

Especial importancia tuvo en la doctrina administrativista las elaboraciones que realizaron al respecto a partir de James Goldschmidt tanto Erik Wolf como Eberhard Schmidt.

James Goldschmidt - seguido por el profesor córdobes  Ricardo Nuñuez - creyó encontrar la diferencia ontológica entre el injusto administrativo y el penal en que el Derecho penal protege derechos subjetivos o bienes jurídicos individualizados (según los cánones clásicos de derechos individuales independientes del Estado), mientras que el Derecho administrativo debe operar frente a la desobediencia de los mandatos emitido por la Administración, que no protegen bienes jurídicos ya existentes, sino que están al servicio de los deberes de orden público y del bienestar y que por ello no contienen un desvalor ético (Goldschmidt). Según esta concepción se debe reprender una lesión contra la integridad corporal por medio de una pena, mientras que el hecho de aparcar un vehículo incorrectamente debe ser reprendido sólo por una sanción administrativa, dado que es el mismo Estado el que ha creado el objeto de la contravención, es decir, que no se trata de un interés espontáneamente surgido en la sociedad y, por tanto, tampoco de un bien jurídico.

Para nosotros la administración de justicia es una función pública a cargo del Estado, y como tal, representa el ejercicio de una potestad pública y soberana en cabeza exclusiva del Estado, la cual es indelegable, particularmente en el  juzgamiento  en materia de  delitos, contravenciones y faltas.

Ahora bien, el  derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho de faltas correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador.-

La doctrina ius publicista reconoce que la potestad sancionadora de la Administración forma parte de las competencias de gestión que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un órgano tiene la facultad jurídica para imponer una obligación o para regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignación de atribuciones sancionatorias bien sea al mismo órgano que impuso la obligación o a otro distinto, con el propósito de asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición de los castigos correspondientes.

El principio de separación de poderes nunca tuvo como consecuencia privar de capacidad sancionadora a la administración, por lo que tradicionalmente, junto a las sanciones penales, siempre existió un numeroso grupo de infracciones impuestas por órganos de las diversas administraciones del Estado. El poder sancionador de la administración ha sido además muy utilizado con el fin de reforzar la vigencia de las normas administrativas en materia económica, salubridad, transito, etc.

En efecto, en el derecho comparado el Tribunal Constitucional de España ha planteado sin muchos argumentos , en este sentido, que, “No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de menor gravedad, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia el aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados” (STCE de 3 de octubre de 1983).     A su vez, el Tribunal Supremo de dicho país ha afirmado: “La Administración, que resignó en los Tribunales muchas de sus potestades represivas, conservó en sus mano –como señala la doctrina- un evidente poder penal residual, al margen de teorías sobre división o separación de poderes y  funciones. Nuestra norma Básica ha constitucionalizado esta potestad” (STS 8 de octubre de 1988).

El derecho penal y el derecho administrativo sancionador son indudablemente dos manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.Este carácter represivo de la sanción es  la marca que diferencia entre una sanción y otras resoluciones administrativas que limitan los derechos individuales, pero que tienen fines diversos: coerción y estímulo para el cumplimiento de las leyes; disuasión ante posibles incumplimientos; resarcimiento o compensación por incumplimientos efectivamente realizados, restablecimiento de derechos fundamentales o del orden jurídico infringido, revocación de una autorización o las consecuencias de una obligación contractual, medidas tuitivas.

 De manera que muchas de las medidas que pueden ser adoptadas por las autoridades administrativas implican una carga para el individuo, pero ello no es un indicador de que se trate del ejercicio del poder punitivo sobre él. Como lo explica Nieto García, en el ordenamiento jurídico existen diversas consecuencias jurídicas muy similares a la sanción administrativa, que se rigen por diversos regímenes jurídicos; es el caso de las multas coercitivas, la responsabilidad civil, medidas provisionales, medidas que afectan la eficacia de los títulos jurídicos otorgados por la misma Administración (NIETO GARCIA, Alejandro. "Derecho Administrativo Sancionador". 3era edición, Madrid, Editorial Tecnos, 2002, p. 197).

Para nosotros el Derecho Administrativo Sancionador es una rama del Derecho Penal y, por tanto, regida por los principios de este último –a bajo una modulación particular -. Para afirmarlo, en primer lugar,  existe  entre la sanción administrativa y la pena  una identidad ontológica, existiendo entre ellas tan sólo diferencias de grado o intensidad, y, en segundo lugar,  tanto el Derecho Penal como el “Penal Administrativo” – o el Derecho Administrativo Sancionador- son manifestación de un mismo y único ius puniendi del Estado.

Sin embargo, en nuestro país, no ha sido sino hasta en fechas recientes que la jurisprudencia ha interpretado los principios del derecho administrativo sancionador, mediante el uso prudente de las técnicas garantistas del derecho penal. Debido a esto, el estudio y aplicación de esta rama del derecho administrativo se encuentra en una etapa muy temprana, pues en la cotidianidad se percibe que algunas sanciones administrativas carecen de las garantías que aseguran la correcta tutela de los derechos o bienes jurídicos en cuestión.

No existe una diferencia cualitativa entre estos tipos de normas, aún cuando históricamente se pretenda  distorsionar  su naturaleza represiva, ya que todas las  teorías que han pretendido distinguir cualitativamente los delitos de las contravenciones, han fracasado (ver entre muchos otros: SOLER, Sebastián, “Derecho Penal Argentino”, Tea, 1989, pág. 289; ZAFFARONI, Eugenio Raúl, “Manual de Derecho Penal. Parte General”, Ediar, 1999, 5ª edición, pág. 104).

Tampoco podría decirse de modo terminante  que la competencia operativa creada por la norma procesal al delegar en los funcionarios administrativos el juzgamiento de conflictos de carácter individual y comunitario que regulan la materia de faltas en la Republica Argentina, por si sola permitan una diferencia cualitativa.

Un comportamiento irregular, antinormativo que la falta pretende corregir, enderezar o adecuar a la norma, en procura de la convivencia social, sin necesidad  una pena, no deja de ser simplemente un mandato indicativo.

El tema realmente polémico es el relativo a la potestad sancionatoria  de la Administración, cuyos presupuestos, función y finalidad son de difícil diferenciación de los correspondientes a los órganos jurisdiccionales penales. Hay sanciones, que la Administración impone en uso de sus atribuciones jurisdiccionales, que son de difícil, por no decir imposible, diferenciación con las penas previstas para los delitos y faltas en el Código penal. Así la multa, amonestación, privaciones de derechos. En Derecho administrativo rige con carácter general el principio de que toda actividad administrativa de injerencia en la libertad y propiedad de los particulares necesita un fundamento legal. Con mayor razón tal fundamento legal será necesario cuando tal injerencia constituye una sanción represiva, un castigo.

De allí que los contenidos de tipicidad, de antijuridicidad y culpabilidad, son iguales tanto para el “delito” como para la “contravención o falta”: tipicidad objetiva (conducta, verbo, sujetos, objeto, resultado e ingredientes del tipo) y subjetiva (dolo, culpa y preterintención); antijuridicidad formal (Choque de la conducta con la norma) y material (Lesión o puesta en peligro de un bien jurídicamente tu telado) y culpabilidad como juicio de reproche, fundada en la imputabilidad, conocimiento de la antijuridicidad y la exigibilidad de otra conducta.

Estas características dogmáticas  han dado origen a un principio medular del derecho penal, consistente en el “principio de culpabilidad” en donde queda proscrita la responsabilidad objetiva.-

En consecuencia, cobra vital importancia  – desde el punto de vista constitucional  -   debido proceso legal, ya que cualquier ciudadano tiene derecho a la judiciabilidad de las sanciones impuesta con  el auxilio de medios coercitivos.

Tal conclusión no implica  soslayar que a todo efecto las contravenciones poseen sólo un menor contenido de injusto, más no calidades diferentes a las del delito. La legislación de faltas es así, el medio penal más adecuado para la prevención de delitos, puesto que tipifica conductas menos graves, pero que frecuentemente se tratan de pasos previos a la comisión de un tipo penal, no en vano Binder ha sostenido que este marco legal no implica otra cosa que la tipificación de los actos preparatorios de las figuras normadas por el Código Penal (BINDER, Alberto, “Introducción al Derecho Procesal Penal”, Ad-hoc, 2ª edición, 1999, pág. 90).

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado: “La distinción entre delitos y contravenciones o faltas no tiene una base cierta que pueda fundarse en la distinta naturaleza jurídica de cada orden de infracciones para establecer un criterio   seguro que permita distinguirlos” (Fallos 205:173)

Por ello comparten, junto con los delitos, la categoría de hechos punibles,  por lo que les son aplicables el principio de legalidad, aunque describan ciertas conductas en grado relativamente leve, en comparación con los estos últimos,  no dejan de sancionar con medidas coercitivas de intensidad a los posibles infractores. En algunos casos, contienen  medidas restrictivas de la libertad personal como refuerzo de la prohibición.  

Dato de  gravedad que, a la luz de la evolución actual del  Estado de Derecho, implican  las decisiones que la afectan derechos y libertades individuales de los individuos.   

Es un hecho incontrovertible que la Administración ha obtenido, de uno u otro modo, un poder sancionador importante lo que contradice la división de poderes del poder político. En puridad, esta potestad debería de corresponder, dentro de las exigencias del principio de división de poderes, en exclusiva a los Tribunales de Justicia (García de Enterría-Fernández Rodríguez). De ahí que un sector autorizado de la doctrina, tanto penal como administrativa, cuestione la legitimidad teórica de tal potestad (García de Enterría, Parada, Nieto). A su entender, todo poder sancionador debe quedar en manos de los jueces.

Igualmente, el profesor español Nieto ha dicho que “La potestad sancionadora de la Administración es tan antigua que como ésta misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esencial de la Policía. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron profundamente las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio ideológico de la Policía arrastró consigo inevitablemente el de la potestad sancionadora de la Administración, cuya existencia terminó siendo negada en beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se les reconocía el monopolio estatal de la represión. Los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal potestad –puesto que sería negar la evidencia-, aunque abunden los reproches nostálgicos y se abogue ocasionalmente por el mantenimiento o restablecimiento del monopolio judicial, al que se atribuye –cerrando los ojos a la realidad- el compendio de todas las perfecciones, incluidas las de la justicia, economía y eficacia”  (NIETO GARCIA, Alejandro. "Derecho Administrativo Sancionador". 3era edición, Madrid, Editorial Tecnos, 2002, p. 22).

En Europa, los sistemas jurídico-penales contemporáneos ajustados generalmente a modelos de última ratio, sobre la base de bienes jurídicos relevantes, limitados por criterios de mínima intervención penal y proporcionalidad de la reacción, en los últimos tiempos han sido objeto de tendencias reduccionistas del ámbito de lo punible que no siempre se justifican, debido a que tratan de poner en el centro de protección al ser humano como individuo, desplazando las conductas lesivas al grupo social hacia otras esferas jurídicas de prevención.

Estas tendencias actuales del Derecho Penal en Europa, a la vez que proponen una deflación de las codificaciones penales, apuntan hacia una inflación de las regulaciones jurídicas en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, que obliga a perfeccionar su sistema de conocimientos teóricos, jurídicos e institucionales.

Resulta a nuestro juicio un equívoco no ajustar con cierta modulaciones el régimen de falta que aplica a la autoridad administrativa  a un sistema legal uniforme,  coherente y ordenado destinado a dar seguridad jurídica a los ciudadanos mediante la judicialización del conflicto, independientemente de la jurisdicción local o federal que la prescriba.

Dado que el debido proceso se encuentra  protegido en normas de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art. 8º-, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humano,  ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, a  través de las cuales se busca la protección del individuo, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia material en el seno de toda sociedad democráctica.

 Entre los elementos más importantes de esta garantía esta el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción;  la garantía de juez natural;  las garantías inherentes a la legítima defensa; la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables;  la garantía de imparcialidad; entre otras garantías

En armonía con ello,  el debido proceso exige la existencia de un procedimiento previamente establecido en la ley, de manera que este derecho fundamental constituye un desarrollo del principio de legalidad, garantizando un límite al poder del Estado, en especial, respecto del iuspuniendide manera que se deban respetar las formas propias de cada juicio y la garantía de todos los derechos fundamentales, preservando por tanto “valor material de la justicia”.-

Específicamente en materia administrativa, todas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho.

Un régimen contravencional o de faltas nacional, provincial y/o municipal  sólo es posible en tanto se diseñe, estructure y reglamente con estricto respeto a los derechos, garantías y libertades individuales reconocidos en la Constitución. Sólo entonces podrá cumplir su función natural de asegurar la convivencia social pacífica.